Изменения в законы об общественных объединениях и некоммерческих организациях затронут и профсоюзы

Известно, что 23 ноября 2005 г. Дума приняла в первом чтении законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты». Не касаясь всех аспектов этого законопроекта, направленного на несоразмерное ужесточение государственного контроля над некоммерческими организациями и общественными объединениями, хотелось бы  заострить некоторые моменты применительно к профессиональным союзам.

Отдельно вопрос о влиянии этого законопроекта, в случае его принятия, на профсоюзы не акцентируется. Однако необходимо это сделать, потому что создается впечатление, что этот вид общественных объединений не учитывается при обсуждении законопроекта. Несмотря на мнение о том, что ужесточение контроля не коснется профсоюзов, они будут затронуты самым непосредственным образом. На наш взгляд, не будет никаких юридических препятствий для того, чтобы измененные нормы ФЗ «Об общественных объединениях» не применялись по отношению к профсоюзам. Несмотря на заверения авторов комментируемого законопроекта, понятие «привести свои учредительные документы в соответствие с законом» означает необходимость эти изменения зарегистрировать, т.е. фактически, так или иначе, все общественные объединения, в т.ч. и профсоюзы (в т.ч. и входящие в ФНПР), и некоммерческие организации, действующие в стране, обязаны будут пройти перерегистрацию в течение предлагаемого срока – одного года со дня вступления в силу закона.

Далее, положения законопроекта, наделяющие органы Росрегистрации правом практически неограниченного финансового контроля над общественными объединениями, грубо нарушают принципы свободы объединения, выработанные МОТ. Возможно, текст  Европейской Конвенции по правам человека (ст. 11) в части финансового контроля и требует определенного толкования или анализа прецедентов Европейского Суда. Конвенция МОТ № 87 же прямо закрепляет:

«1. Организации трудящихся и предпринимателей имеют право … свободно  организовывать свой аппарат и свою деятельность и формулировать свою программу действий.

2. Государственные власти воздерживаются от всякого вмешательства, способного ограничить это право или воспрепятствовать его законному осуществлению».

Комитет Административного Совета МОТ по свободе объединения неоднократно рассматривал вопросы финансовой независимости профсоюзов от государственных властей. В частности, КСО толкует Конвенцию следующим образом: «Положения, регулирующие финансовые операции организаций трудящихся, не должны быть такими, чтобы предоставлять государственным властям дискреционные полномочия в отношении этих организаций» [2]. 

Вызывает очень большие опасения процедура уведомления профсоюзом о своем создании Росрегистрацию. Объединение в профсоюзы – весьма деликатный вопрос, до поры до времени работники могут быть заинтересованы в том, чтобы о профсоюзе не знал работодатель. Работники, в соответствии с Конвенцией МОТ № 87, должны иметь право самостоятельно решать вопрос о том, когда они хотят поставить работодателя в известность об учреждении ими профсоюза. Если принять во внимание следующие факторы:

 - процедура уведомления пока не определена (будет установлена Правительством, но вполне возможно, что какие-то полномочия так или иначе перейдут Росрегистрации),

 - тот факт, что ст. 8 ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» прямо закрепляет, что «государственная регистрация профсоюза … осуществляется в уведомительном порядке»; «федеральный орган юстиции, его территориальные органы в субъектах РФ, уполномоченный регистрирующий орган не вправе контролировать деятельность профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций, а также отказывать им в регистрации»,

 - тот факт, что несмотря на вышеприведенные нормы закона, свободным профсоюзам сплошь и рядом отказывают в регистрации их самих или изменений в их уставы под различными предлогами -

то невольно закрадываются большие опасения, что рано или поздно уведомительный порядок станет на практике разрешительным (причем для всех общественных объединений, а не только профсоюзов).

Получится так, что пока профсоюз не уведомил, вернее, Росрегситрация не посчитала, что ее уведомили, профсоюз не сможет осуществлять свои неотъемлемые, в-общем-то, права: защищать права и интересы своих членов, свои права, требовать от работодателя учета своего мнения, выступать в коллективных переговорах и проч. Опасение как раз и заключается в том, что пока не будет такого уведомления, с профсоюзом можно будет легко «разобраться». Информация о том, что создается профсоюз, станет известна работодателю, а поскольку общественное объединение работников не будет считаться профсоюзом, то и гарантии не будут на них распространяться. К сожалению, практика дает основания для таких опасений. Более того, из заявлений одного из соавторов комментируемого законопроекта – А.М.Макарова  - и законодательных текстов это прямо следует. В частности, А.М.Макаров отметил, что фактически надо вести речь о трех видах общественных объединений (по законопроекту): 1) имеющие статус юридического лица, 2) не имеющие статуса юридического лица, но уведомившие Росрегситрацию, 3) не имеющие статуса юридического лица и не уведомившие. Далее, он отметил, что ответственности за не уведомление граждане нести не будут. Однако не стоит забывать, что ряд существенных прав, которыми обладают в настоящее время не регистрирующиеся в качестве юридических лиц общественные объединения и которые зафиксированы в ст. 27 ФЗ об общественных объединениях, в новых условиях смогут реализовать только те, которые будут иметь на руках уведомление. Среди этих существенных прав для профсоюзов очень важны следующие: представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов, осуществлять те полномочия, которые им прямо предоставлены законом о профсоюзах. Если сама возможность осуществления профсоюзных прав будет зависеть от решения Росрегистрации, то это будет грубым нарушением принципа свободы объединения в профсоюзы.

В заключение также хотелось бы еще раз обратиться к Европейской Конвенции по правам человека и заключению Совета Европы. Безусловно, в заключении говорится о том, что Российская Федерация имеет право регулировать деятельность НКО и общественных объединений и о том, что цель борьбы с терроризмом, безусловно, является правомерной целью с точки зрения Конвенции, но… Почему-то разработчики законопроекта этого «но» не видят.  Одной только правомерной цели не достаточно. Параграф второй статьи 11 Конвенции устанавливает, что государство имеет право накладывать только такие ограничения на свободу объединения, которые  «предусмотрены законом» и «необходимы в демократическом обществе». В рамках данного комментария невозможно привести всю практику Суда, в которой раскрываются эти критерии, но можно отметить следующее. «Предусмотрены законом» означает, что закон (или иной источник права, форма не имеет значения для Суда) должен соответствовать требованиям доступности (быть обнародован) и предсказуемости (последствия тех или иных действий должны быть ясны, пусть и с помощью профессионального юриста).  Закон должен быть достаточно четко сформулирован, чтобы не допускать злоупотреблений. Второй критерий – критерий необходимости в демократическом обществе – означает, что ограничение не должно идти дальше того, что вызывается настоятельной общественной необходимостью. Вмешательство государства должно быть соразмерным той цели, которую оно преследует, и если можно добиться поставленной цели меньшей мерой, то именно эту меньшую меру и надо принимать. Вмешательство не должно привести к тому, что фактически права, гарантированные Конвенцией, будут умалены или отменены.

На наш взгляд, комментируемый законопроект, безусловно, накладывает несоразмерные ограничения права на свободу объединения, предусматривает такие ограничения, которые нельзя признать необходимыми в демократическом обществе.             

 Гвоздицких Анна, юрист ЦСТП

[1] При написании данного текста было использовано экспертное заключение об изменениях в федеральные законы «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях», подготовленное Советом Европы по просьбе Российской Федерации. Полный текст заключения опубликован на сайте Совета Европы на английском языке http://www.coe.int/T/R/Press/[Press_releases]/20051206_SG_NGO.asp#TopOfPage . Оно подготовлено г-ном Дж. Тайменом Ван дер Плугом (J.Tymen van der Ploeg), профессором Юридического факультета частного права Свободного Университета, г. Амстердам, Нидерланды (Vrije Universiteit Amsterdam)  совместно с Генеральным Секретариатом Совета Европы.

[2] См. Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов. Перевод с четвертого издания (пересмотренного). Пар. 430.